Wartości Unii Europejskiej, które zostały zapisane w preambule do Traktatu z Lizbony, w art. 2 TUE oraz w Karcie Praw Podstawowych, są owocem 60 lat konstrukcji prawnej i politycznej mającej na celu promowanie na terytorium Unii i poza nim "kulturowego, religijnego i humanistycznego dziedzictwa Europy".
Wartości te były stopniowo identyfikowane i proklamowane, głównie dzięki Trybunałowi Sprawiedliwości, czerpiącemu inspirację z "tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich" oraz z instrumentów międzynarodowych, takich jak Powszechna Deklaracja z 1948 r. oraz prawo wynikające z Rady Europy i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ale były one również promowane dzięki działaniom Parlamentu Europejskiego, który zawsze był orędownikiem demokracji, Komisji Europejskiej, która jest strażnikiem ogólnego interesu europejskiego, oraz wsparciu przedstawicieli państw członkowskich, którym udało się ukonstytuować te zasady i stworzyć ich obecną treść podczas kolejnych rewizji. Zawsze można dyskutować na temat stosowności ich sformułowania lub formy tego oświadczenia. Niemniej jednak odzwierciedla on konsensus akceptowany przez wszystkich i w tym względzie stanowi rzeczywisty postęp, nawet wykraczający poza zapisy Karty Praw Podstawowych. Ale nie w tym tkwi problem.
Unia jako wieża Babel
Problem polega na mocy prawnej tych wartości i kontroli ich przestrzegania. Choć pod pewnymi względami lista ta może wydawać się zaklęta, nie mniej pewne jest, że wartości Unii to coś więcej niż moralne i polityczne zobowiązanie: to prawo. Są one oczywiście wiążące dla instytucji Unii, ale także dla państw członkowskich. Są one warunkiem prawnym przystąpienia tych ostatnich do Unii Europejskiej, ale także, a może przede wszystkim, warunkiem ich późniejszego dobrego zachowania. Stanowią one zatem niewątpliwie wymóg podjęcia wszelkich działań publicznych, a tym samym ograniczenie w wykonywaniu władzy, zgodnie z definicją państwa prawa. Jednak, paradoksalnie, art. 2 sam w sobie nie może stanowić podstawy do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania sądowego w przypadku naruszenia jego treści.
Istnienie Karty Praw Podstawowych i art. 7 TUE powinno zatem pozwolić na uznanie, że prawo UE stanowi bastion chroniący przed nadużyciami i atakami na wartości. Tak też nie jest w tym przypadku.
Karta jest wprawdzie głównym instrumentem ochrony praw podstawowych, ale zawiera własne ograniczenia, a w szczególności, aby mogła być stosowana wobec państw członkowskich, ograniczenie związane z wymogiem konkretnego sporu, który dotyczy środka krajowego wdrażającego prawo Unii Europejskiej. Jeżeli Trybunał Europejski przyjął szerokie stanowisko w sprawie tego pojęcia, niemożliwe jest, aby był on właściwy do orzekania w sprawie tak zwanych naruszeń "systemowych", zarówno w ramach odesłania prejudycjalnego, jak i w ramach bezpośredniej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jeśli chodzi o art. 7, który umożliwia uruchomienie procesu sankcji politycznych, mogących prowadzić do zawieszenia prawa głosu danego państwa w Radzie, jego nieskuteczność ujawniła się, gdy Polska, Węgry i Austria wyróżniły się komentarzami swoich przywódców i pewną liczbą aktów ograniczających wolności publiczne.
Ten brak możliwości sankcjonowania naruszeń konstytucji godzących w równowagę sił i wolności jest powodem wydania przez Komisję komunikatu zatytułowanego "Nowe ramy UE na rzecz wzmocnienia praworządności", w którym zapowiada ona nowy mechanizm uzupełniający art. 7. Zamiar ten jest godny pochwały, ponieważ w końcu zawiera identyfikację koncepcji rządów prawa, która odzwierciedla krajowe dziedzictwo konstytucyjne. Zaproponowany proces pozostaje jednak śmieszny: polega on na stworzeniu, przed uruchomieniem art. 7, narzędzia wczesnego ostrzegania mającego na celu rozpoczęcie zorganizowanego dialogu z zainteresowanym państwem członkowskim, którego wynikiem mogą być jedynie niewiążące zalecenia. Parlament Europejski wniósł zatem swój wkład w postaci rezolucji z października 2016 r., w której zwrócił się do Komisji o przedstawienie do września 2017 r. nowego mechanizmu monitorowania i sankcjonowania: "Paktu Unii na rzecz demokracji, praworządności i praw podstawowych" w formie porozumienia międzyinstytucjonalnego. Rezolucja jest godna uwagi i bardzo ambitna, ale nie wydaje się, aby spowodowała przesunięcie linii. Powodzenie tego projektu w obecnym systemie instytucjonalnym wydaje się mało realne.
Jakie zatem wybrać rozwiązanie? Istnieją dwa rozwiązania, z których oba są dość radykalne: nie robić nic i pozwolić Trybunałowi zajmować się sytuacjami, gdy jest to możliwe, lub zmienić traktaty.
Pierwsza z nich stała się już podstawą kilku stanowisk przyjętych przez Trybunał, zwłaszcza w kontekście PWBS. Chociaż Trybunał Sprawiedliwości nie ma możliwości bezpośredniej interwencji w przypadku uchybień krajowych, to jednak wielokrotnie staje w obliczu trudnej rzeczywistości, jaką jest niejednorodność ochrony praw podstawowych w Unii. Wykraczając poza swoje orzecznictwo dotyczące tradycyjnej kontroli stosowania zasady wzajemnego uznawania poprzez zasadę proporcjonalności, Komisja dopuściła ostatnio odstępstwa od zasady wzajemnego zaufania, zdecydowanie potwierdzonej w opinii 2/13 i uznanej za strukturę Unii. Pozwala on państwu na niewykonanie europejskiego nakazu aresztowania, jeżeli warunki przyjęcia danej osoby wykazują uchybienie systemowe, na przykład ze strony organu sądowego, co prawda na podstawie szczegółowej oceny istnienia konkretnego i dokładnego zagrożenia dla danej osoby. Chociaż orzecznictwo to na szczęście wzmacnia ochronę praw podstawowych i zbliża się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, to jednak zezwala na stosowanie zasady ostrożności, która boleśnie uwydatnia porażkę idei jedności UE i jej państw członkowskich. Ostatecznie pozostawia temu ostatniemu decyzję o ukaraniu państwa, które nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań, w odniesieniu do wartości art. 2, a nawet szerzej, odtąd, w indywidualnych sytuacjach naruszenia praw podstawowych. Nic nie jest mniej niezadowalające dla Unii Europejskiej.
Wydostać się z przepaści?
Drugie rozwiązanie byłoby jedynym skutecznym i respektującym jedność w Unii, gdyż pozwoliłoby jej działać. Mogłaby ona przybrać formę przeglądu rozporządzenia Dublin III i kilku innych środków, w tym wzmocnienia udziału społeczeństwa obywatelskiego i obywateli w kontroli państw i Unii. Dwa aspekty są jednak pilne: reforma procedury odesłania prejudycjalnego i postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i/lub odnowiony mechanizm "art. 7" umożliwiający przyjęcie sankcji politycznych i/lub gospodarczych, a nawet eksmisję państwa.
W pierwszym przypadku chodziłoby o otwarcie zarówno postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jak i postępowania prejudycjalnego na przypadki systemowych naruszeń praw podstawowych, wykraczających poza zakres stosowania prawa Unii, w celu nadania art. 2 charakteru zaskarżalnego i wzmocnienia mechanizmów kierowania spraw do Trybunału na podstawie Karty. Jednocześnie w ramach rewizji można by uznać, że Komisja, w ramach art. 260 TFUE, poza karami finansowymi, może zawiesić wypłatę niektórych funduszy europejskich. Mógłby również powrócić do art. 276 TFUE, który wyklucza właściwość Trybunału "w zakresie kontroli ważności lub proporcjonalności operacji przeprowadzanych przez policję lub inne organy ścigania w państwie członkowskim, lub w zakresie orzekania w sprawie wykonywania obowiązków spoczywających na państwach członkowskich w odniesieniu do utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego".
W drugim przypadku zmienione traktaty dałyby UE możliwość faktycznego przyjęcia sankcji politycznych lub zmuszenia państwa członkowskiego do opuszczenia Unii, albo po przeprowadzeniu procesu oceny powierzonego organowi wewnętrznemu, takiemu jak Agencja Praw Podstawowych lub specjalnie powołany Wysoki Komisarz, albo powierzonego bezpośrednio państwom za pośrednictwem komisji oceniającej, której zasady mogłyby być inspirowane Powszechnym Przeglądem Okresowym (UPR) ustanowionym w 2008 r. w ramach Rady Praw Człowieka ONZ. Czy państwa zgodzą się na poważne i pilne potraktowanie tego tematu? Niestety, dziś nic nie wydaje się mniej utopijne. Ale jak powiedział Jean Monnet, ważne jest nie to, by być optymistą czy pesymistą, ale by być zdeterminowanym.
Fabienne Péraldi Leneuf, profesor na Uniwersytecie Paris 1 Panthéon Sorbonne
Share:TwitterE-mailFacebookPrintLinkedInPocketWordPress:Lubię ładować...
