Jak wiemy, w ciągu ostatnich 60 lat rola parlamentów krajowych w procesie integracji europejskiej uległa radykalnej zmianie. Zgodnie z Traktatem Rzymskim, Zgromadzenie Parlamentarne składało się ze 142 członków delegowanych przez parlamenty krajowe "mianowanych spośród ich członków zgodnie z procedurą określoną przez każde państwo członkowskie" (art. 138 ust. 1 Traktatu EWG). Oczekiwano ponadto, że "Zgromadzenie opracuje [...] propozycje dotyczące wyborów w powszechnych wyborach bezpośrednich zgodnie z jednolitą procedurą we wszystkich państwach członkowskich. Rada, stanowiąc jednomyślnie, przyjmuje postanowienia, których przyjęcie zaleca Państwom Członkowskim zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi" (art. 138 ust. 3 Traktatu EWG). Stało się to wreszcie możliwe w 1974 r., kiedy to, zwłaszcza po odejściu generała de Gaulle'a, szefowie rządów zebrani w Paryżu zgodzili się co do konieczności jak najszybszego wprowadzenia wyborów powszechnych. Parlamenty krajowe pozostały nieobecne w tekście traktatów aż do traktatu z Maastricht, w którym stały się przedmiotem deklaracji. Traktat amsterdamski jeszcze bardziej wzmocnił ich rolę, ale dopiero traktat lizboński nadał im pełną rolę: rolę polegającą na "aktywnym przyczynianiu się do właściwego funkcjonowania Unii" (art. 12 TUE).

W tym samym czasie Zgromadzenie Parlamentarne, które później przekształciło się w Parlament Europejski, stopniowo zwiększało swoje uprawnienia, aż po wejściu w życie traktatu lizbońskiego stało się współustawodawcą w praktycznie wszystkich dziedzinach. W miarę narastania krytyki "europejskiego deficytu demokratycznego", celem było zwiększenie uprawnień jedynej instytucji wybieranej bezpośrednio przez obywateli Europy, aby zapewnić demokratyczną legitymację działań Wspólnot, a później Unii.

Lizbona i przyznanie uprawnień parlamentom krajowym

Zmiany te doprowadziły do zapisania w traktacie lizbońskim parlamentów krajowych i Parlamentu Europejskiego jako dwóch filarów, na których opiera się demokracja w Unii (art. 10 TUE). Jednak siedem lat po jej wejściu w życie należy stwierdzić, że inicjatywa ta nie powiodła się. Widać to na przykład w pro-brexitowym referendum, w spadku frekwencji w wyborach europejskich oraz w gwałtownym wzroście znaczenia partii eurosceptycznych w Parlamencie Europejskim. Oczywiście ten populistyczny i demokratyczny kryzys nie ogranicza się niestety do UE, gdyż jest on również widoczny w wyborze prezydenta USA Donalda Trumpa. Co ciekawe, powoduje to również bezprecedensową sytuację, w której parlamenty narodowe ustawiają się w roli aktorów "kontr-większościowych", co ilustruje stanowisko przyjęte przez Izbę Lordów w debacie o Brexicie (G. Martinico). Niemniej jednak skłania do pytań o rolę, jaką parlamenty krajowe i Parlament Europejski mogą i powinny odgrywać w przyszłości, jeśli Unia ma nadal istnieć i stać się bardziej demokratyczna niż dotychczas. Nie ma potrzeby analizować tutaj, czy Unia jest rzeczywiście niedemokratyczna: liczy się postrzeganie jej przez obywateli.

Traktat lizboński przyznał parlamentom krajowym szereg praw i prerogatyw właśnie po to, by mogły one przyczynić się do prawidłowego funkcjonowania Unii. Należy jednak powiedzieć, że instrumenty te - kontrola pomocniczości, weto w przypadku odwołania się do niektórych klauzul pomostowych itp. są raczej źle dostosowane do skutecznego uczestnictwa. - Trzeba jednak powiedzieć, że instrumenty te - kontrola subsydiarności, weto w przypadku odwołania się do pewnych klauzul pomostowych itp. - nie są dobrze dostosowane do efektywnego udziału parlamentów i dlatego są raczej "gadżetami" (L. Ploegstra). To samo dotyczy wielu instrumentów dostępnych dla nich na szczeblu krajowym, z których większość nie nadaje im rzeczywistego znaczenia lub nadaje je tylko w skrajnych przypadkach, takich jak stosowanie klauzuli elastyczności. Ponadto pojawiła się sytuacja wielkiej nierówności między poszczególnymi parlamentami krajowymi, ponieważ niektóre z nich otrzymały jedynie minimalne prawa zagwarantowane w traktatach, podczas gdy inne znacznie rozszerzyły swoje prerogatywy. Dotyczy to również sfery gospodarczej, ponieważ niektórzy muszą koniecznie wyrazić zgodę na udzielenie pomocy finansowej innemu państwu, podczas gdy inni nie mają nic do powiedzenia w tej sprawie. Istnieją zatem poważne asymetrie pomiędzy parlamentami różnych państw członkowskich.

Ponowne rozważenie roli parlamentów w Unii w celu jej ratowania

W tym kontekście pilne wydaje się naprawienie wszystkich tych niedociągnięć, tak aby Parlament Europejski i parlamenty krajowe mogły wreszcie przyczynić się, wspólnie i każdy z osobna zgodnie ze swoim poziomem kompetencji, do zagwarantowania legitymacji demokratycznej w Unii. Jeśli chodzi o parlamenty krajowe, należy przede wszystkim wyposażyć je w naprawdę skuteczne i politycznie atrakcyjne instrumenty uczestnictwa (trudno sobie wyobrazić posła, który prowadzi kampanię w oparciu o swoje działania na rzecz pomocniczości!) Należy zatem przewidzieć, że parlamenty krajowe mogłyby odgrywać bardziej aktywną rolę w całym procesie legislacyjnym, a zwłaszcza na jego początku, nie czyniąc zbyt uciążliwym i tak już długiego i żmudnego europejskiego procesu legislacyjnego. Ponadto powinny one wreszcie móc kontrolować Radę i Radę Europejską w sposób kolegialny i zbiorowy, tak aby umożliwić działania następcze wykraczające poza indywidualną kontrolę każdego przedstawiciela przed jego parlamentem, jak to ma miejsce obecnie (o ile w ogóle ma miejsce). Mogłoby się ono opierać na pierwotnym Zgromadzeniu Parlamentarnym, co umożliwiłoby nie tylko znalezienie zastosowania dla drugiego okręgu w Strasburgu, który tak często jest przedmiotem konfliktu, ale także umożliwiłoby parlamentarzystom krajowym skuteczniejszą wymianę informacji i najlepszych praktyk, ponieważ istniejące już w tym celu inicjatywy współpracy międzyparlamentarnej nie wydają się zadowalać ich wszystkich. Utworzenie takiej drugiej izby - która oczywiście nie zasiadałaby stale - umożliwiłoby również rozwiązanie trudności, z jakimi boryka się Parlament Europejski w związku z udziałem w polityce, w którą nie są zaangażowane wszystkie państwa członkowskie.

Taka innowacja wymagałaby oczywiście reformy traktatów. W przypadku braku takiej inicjatywy powinniśmy w każdym razie dążyć do zapewnienia, aby istniejące inicjatywy współpracy międzyparlamentarnej zostały zebrane w jedną strukturę, która stopniowo umożliwiłaby im specjalizację w stopniu odpowiadającym różnym składom Rady, zamiast ciągłego tworzenia nowych forów o innej formie i metodach działania - na przykład COSAC, konferencji na temat art. 13 lub wspólnej parlamentarnej grupy ds. kontroli Europolu. W istocie nie można oczekiwać od obywateli, że odnajdą się w tej mnogości inicjatyw, które nie mogą przyczynić się do legitymizacji działań UE.